Світова війна з бюрократією

Як би не сперечалися правознавці та фінансисти, адмінреформа країні безумовно потрібна. Питання тільки в шляху, яким піде Україна. І в цьому плані є сенс поглянути на передовий зарубіжний досвід — канадський конфлікт інтересів, персональну відповідальність поляків і електронний уряд естонців.

Під кленовим сиропом

Аналітики Світового банку відзначають, що навіть за наявності необхідної правової бази, стирання відмінностей між країнами в галузі державного управління практично ніколи не відбувається. Звичайно ж, не всі держави неухильно прислухалися до порад різних фінансових інституцій, але далеко не всі при цьому і отримали негативний результат.

Наприклад — досвід Канади, як одна з моделей придатних для України, знайшов би у нас багато прихильників. Відсутність потужної центральної влади у канадців чудово балансується сильною мажоритарною федеративною системою — з міцними регіонами та значним обсягом надаваних послуг на рівні провінцій і місцевих органів влади.

Вихідна симптоматика дуже схожа на пропоноване нам майбутнє. Відносно великі й впливові центральні установи федерального уряду в рамках загальної системи за відсутності одного домінуючого відомства. Все це обтяжується згуртованою міжвідомчою чиновницькою братією. Через слабку фінансову дисципліну мета витрат коштів не досягалася. Зростав державний борг: з 168 млрд. канадських доларів в 1984 році до 508 млрд. — в 1993-му. У 1994 році дефіцит федерального бюджету склав 6%.

Реформи проводились в два етапи. З 1994 року почався підготовчий період, який стартував із введення програмного дослідження. Ця ініціатива внесла значні зміни в роль і розміри державного сектора Канади. Головною особливістю було те, що в уявленнях населення майбутнє процвітання було пов’язане з відновленням податково-бюджетної відповідальності.

Першим кроком була повна формалізація відносин між чиновником і громадянином. Зокрема, сформований Кодекс цінностей та етики державної служби, де методам з подолання конфлікту інтересів службовців присвячена ціла глава. Основний захід — обов’язкове заповнення чиновниками конфіденційного звіту, форма якого розроблена казначейством Канади.

В звіт держслужбовця включаються відомості про його доходи та майно, отримані подарунки і послуги, місця роботи, а також будь-які інші фактори, які можуть сприяти виникненню конфлікту інтересів.

Якщо існує очевидне протиріччя між особистими інтересами та службовими обов’язками, то чиновника можуть зобов’язати утриматися від певної діяльності, продати або передати в довірче управління будь-яке майно тощо.

І тільки лише після повного відторгнення особистого фактора та перетворення держслужби в міцно вкорінену традицію слідування правилам почався перехід в другу фазу — передові реформи (1996 рік).

Вжиті заходи включали в себе скорочення кількості чиновників, зменшення обсягу державних трансфертів провінціям на $4,5 млрд., ліквідацію 73-х державних організацій і комерціалізацію або реструктуризацію 47-ми інших держструктур, припинення субсидування сільського господарства і транспорту й зменшення обсягу субсидій комерційним підприємствам на 60%.

Паралельно ініціатива в області реформ була покликана вирішити менш суперечливі питання, такі як залучення й утримання кваліфікованих чиновників. Крім того, підвищена увага приділялася комп’ютеризації функцій державного управління та надання послуг через Інтернет. Але найголовніше — були чітко визначені функції всіх органів влади, при цьому вони не дублювалися та не розпорошувалися між міністерствами і відомствами.

У результаті в 1997–1998 роках, вперше за тридцять років, держбюджет Канади вдалося збалансувати. Кількість членів уряду скоротилася з 35 до 23 осіб, зменшилася кількість цивільних службовців оборонних установ. Армія держслужбовців скоротилася на 15 тис., половину з яких було переведено на роботу в провінційні органи влади або альтернативні установи з надання послуг. Трохи пізніше, в 1999–2003 рр. Канада змогла собі дозволити розлучитися ще з 39 тис. чиновників.

Проведення реформ в Канаді пройшло спокійно, зі знанням справи, без фанфар, поетапно, прагматично, без будь-якої ідеологічної спрямованості. Посилаючись на необхідність вирішення податково-бюджетних проблем, владі вдалося заручитися громадською підтримкою заходів зі скорочення витрат і реструктуризації.

І хоча канадцям довелося частину управлінців залишити за бортом синекури, в цілому уряду вдалося зберегти соціальне благополуччя держави

Нарешті, остаточно було вирішено мовне питання. Так, щоб зайняти посаду держслужбовця, претендент сьогодні в обов’язковому порядку здає іспити з англійської та французької мов. Але в регіонах вимоги до рівня знань дисциплін різні. Наприклад, у Квебеку першочергово важлива французька, а в Оттаві — англійська. Хоча абсолютно всі офіційні документи дублюються на двох державних мовах.

Конвергенція по-польськи

«Адвокату України в ЄС» — Польщі теж довелося пройти тернистим шляхом управлінського реформування. Але, на відміну від канадської влади, полякам ніколи було панькатися, тому ударними темпами був прийнятий складний комплекс законів, який одним махом територіально поділив країну і змів весь бюрократичний надлишок — любителів говорити «не можна» на адресу цивільної та підприємницької ініціатив.

Після 40-річної соціалістичної надцентралізації, в 1999 році було відновлено самоврядування на рівні гмін (громад). Відповідно до принципів деконцентрації було сформовано 2 489 гмін, які утворюють базовий і найважливіший рівень державного управління Польщі. Саме тут задовольняються найважливіші колективні потреби місцевих громад. У віданні гмін знаходяться ясла, дитячі сади, початкові школи, бібліотеки, культурні центри та місцеві дороги. Вони також відповідають за підтримання громадського порядку (використовуючи для цієї мети власну і муніципальну гвардію) і охорону навколишнього середовища в рамках своїх юрисдикцій.

В процесі реструктуризації адміністративно-територіального устрою країни також були сформовані воєводства — найбільша адміністративна одиниця в субнаціональній організаційній структурі держави, і повяти — органи державного управління рівня округу, покликані забезпечити функціонування більшості з традиційних інститутів суспільного життя.

Разом із цим відбувалося прийняття законодавчої бази про реформування системи державних фінансів — з наголосом на гміни, єдиний алгоритмі дій і відповідальність для всіх чиновників країни. Комісія у справах держслужби почала тестувати потенційних претендентів на працевлаштування в держустанови в цілях забезпечення належної кваліфікації чиновників. В Законі про гілки державної влади прямо говориться, що міністри, так само як і решта посадовців, персонально відповідальні за політику та стратегію в підвідомчих галузях. Результати в цій області носять яскраво виражений характер: скорочення витрат на утримання сектора центрального управління шляхом швидкого розпорядження державними активами і якнайшвидше просування будь-якої місцевої ініціативи по інстанціях, плюс зменшення масштабів адміністративної корупції.

Якщо перед населенням країни стоїть питання про економічну доцільність кожного громадянина, то чому для колишніх чиновників повинні бути пільги і преференції. Тому, незважаючи на велику кількість незадоволених представників бюрократії із центрального апарату і підвищену політизацію соціальних верхів, переважна більшість поляків вважають такий адміністративний діалог зручним і фінансово виправданим.

Зі швидкістю думки

Уряд Естонії пішов своїм шляхом адміністративного реформування виходячи з маленької території та специфіки карти праці. Як і поляки, естонці відчували гостру особисту неприязнь до радянського класу бюрократів, і за першої можливості позбулися їх засилля — віддавши перевагу перенаправити заощаджені час і гроші на внутрішній розвиток країни.

Згідно зі статистикою, 73% жителів повітів їздять на заробітки за межі свого самоврядування унаслідок браку робочих місць. І щоб утримати людей в об’єднаних повітах, уряд створює комплекси, в яких будуть зосереджені всі умови для місцевих жителів: школи, дитсадки, робочі місця, торгові центри та лікарні. Міністр у справах регіонів разом із керівниками місцевих самоврядувань розробили стратегію, засновану на моделі центрів тяжіння, навколо яких відбуватиметься злиття територій. Що, на думку авторів проекту, допоможе зупинити відтік населення у великі міста.

Однак, для того, щоб в умовах інтенсивної внутрішньої міграції робочої сили держава не втрачала діалогу з населенням, а громадяни могли отримувати адмінпослуги в належному обсязі, було створено електронний уряд (ЕУ) — найбільш успішний з аналогічних проектів у світі.

Рішення про розвиток в Естонії віртуальної бюрократії було прийнято ще на початку 1990-х років. При доволі скромних фінансових вкладеннях, комп’ютери держустанов були зв’язані за допомогою Інтернету. Маленька країна просто не могла собі дозволити витрати на традиційний паперовий документообіг. Більш того, в найближчому майбутньому уряд повністю перейде на «хмарне» зберігання даних — Таллінн збирається заощадити ще й на жорстких дисках.

Сучасні комунікативні технології служать хорошу службу естонцям, оскільки дають можливість відправляти офіційні запити, здавати документацію і звітність з будь-якої точки країни, де є Інтернет. Центри ЕУ є X-Road — єдина точка обміну даними, до якої підключені всі учасники процесу, в т. ч. і приватні. Реєстр метаданих зберігає відомості про розміщення тієї чи іншої інформації і забезпечує потрібну маршрутизацію. Таким чином, на запит громадянина можуть відповісти одночасно кілька установ, якщо це питання знаходиться в межах їхньої компетенції.

ЕУ — зручне та безпечне середовище для спілкування та документообігу громадян з різними державними та муніципальними структурами. Більше 70% всіх послуг влади можуть бути надані в електронному вигляді, в т. ч. єдине вікно, голосування, реєстрація юридичних та фізичних осіб, доступ до медичних, освітніх, комерційних, пенсійних і державних програм.